Le 15 septembre 2021, un texte de quelques pages a lancé le plus gros chantier fiscal des entreprises françaises depuis la dématérialisation des marchés publics. L’ordonnance n° 2021-1190 pose le cadre de la facture électronique obligatoire entre assujettis à la TVA. Pourtant, le jour où vous devrez vous y conformer, ce n’est pas elle que votre comptable citera, mais le Code général des impôts.
Cette nuance résume toute l’histoire du texte. L’ordonnance a fixé les principes, puis une succession de lois et de décrets les a précisés, reportés, parfois durcis. Pour situer ce texte fondateur dans l’ensemble du dispositif, notre guide de la réforme 2026 retrace le calendrier et les obligations. Ici, on s’arrête sur l’acte de départ : ce qu’il contient, pourquoi il a pris cette forme, et ce qu’il en reste juridiquement.
Comprendre l’ordonnance 2021-1190 évite deux erreurs courantes. La première consiste à croire qu’elle impose une date précise encore valable. La seconde, à confondre la facture électronique entre entreprises et la transmission de données à l’administration. Ce texte a créé ces deux obligations d’un seul coup, mais elles ne couvrent pas les mêmes flux.
Ce que dit l’ordonnance 2021-1190
L’ordonnance tient en une trentaine d’articles, mais son cœur se résume à une bascule. La facture papier ou le simple PDF ne suffiront plus entre entreprises françaises. À leur place, un format électronique structuré, transmis via des plateformes, avec une copie de certaines données envoyée au fisc.
Un texte du 15 septembre 2021 publié au Journal officiel
Publiée au Journal officiel du 16 septembre 2021, l’ordonnance porte un intitulé long mais précis. Elle généralise la facturation électronique dans les transactions entre assujettis à la TVA et organise la transmission des données de transaction. Le périmètre est clair. Sont visées les entreprises établies, domiciliées ou ayant leur résidence habituelle en France, dès lors qu’elles relèvent de la TVA. Peu importe leur taille ou leur régime. Un auto-entrepreneur en franchise en base reste assujetti, donc concerné. Le texte fixe aussi l’architecture technique. Les échanges passent par le portail public de facturation ou par une plateforme de dématérialisation privée, au choix de l’entreprise. Un annuaire central, géré par l’État, recense pour chaque société la plateforme retenue. Cet annuaire sert uniquement à l’adressage des factures, pas à un contrôle élargi des transactions.
Deux obligations distinctes : e-invoicing et e-reporting
La confusion la plus fréquente porte sur ce point. L’ordonnance crée deux obligations différentes, souvent mélangées. La première, l’e-invoicing, impose la facture électronique pour les ventes entre entreprises assujetties établies en France. C’est le flux B2B domestique. La seconde, l’e-reporting, ne concerne pas la facture elle-même, mais la transmission de données au fisc. Elle couvre ce que l’e-invoicing ne capte pas : les ventes à des particuliers, les opérations avec des entreprises étrangères et certaines données de paiement. Cette répartition décide de vos démarches concrètes. Côté entrant, toutes les entreprises devront accepter une facture électronique. L’obligation de réception arrive en premier dans le calendrier. Côté sortant, le passage au format structuré relève de l’obligation d’émission, étalée selon la taille. Garder les deux volets séparés évite de se croire en règle alors qu’un seul est couvert.
L’e-reporting échappe au droit européen de la TVA, alors que l’e-invoicing y est soumis. C’est pourquoi la France a eu besoin d’une autorisation de Bruxelles pour le second, mais pas pour le premier.
Pourquoi une ordonnance et pas une loi
Le choix de la forme n’est pas anodin. Une ordonnance n’est pas votée article par article par le Parlement. Le gouvernement la rédige seul, après que les députés et sénateurs l’y ont autorisé. Cette voie rapide a un prix : une fragilité juridique que la réforme a payée cash.
Le mécanisme de l’habilitation
L’article 38 de la Constitution permet au gouvernement de prendre, par ordonnance, des mesures qui relèvent normalement de la loi. Encore faut-il une autorisation préalable. Ici, elle figure à l’article 195 de la loi de finances pour 2021, votée fin décembre 2020. Le Parlement y a habilité l’exécutif à déployer la facture électronique par ordonnance, dans un délai contraint. L’objectif affiché tenait en un mot : la vitesse. Plutôt qu’un débat parlementaire long sur un sujet technique, le gouvernement a préféré écrire le cadre lui-même, puis le faire valider ensuite. Cette logique s’inscrit dans une base légale plus large, faite d’une ordonnance, de lois de finances successives et de décrets d’application. L’ordonnance n’est donc qu’une pièce, la première, d’un empilement de textes.
La ratification ratée, puis l’article 26 de la LFR 2022
Une ordonnance prise sur habilitation doit être ratifiée par le Parlement pour acquérir pleine valeur de loi. Le gouvernement a tenté cette ratification fin 2021, par amendement à la loi de finances pour 2022. Le Conseil constitutionnel l’a censurée le 28 décembre 2021, jugeant la disposition étrangère au domaine d’une loi de finances. En jargon, un cavalier législatif. La réforme s’est alors retrouvée sans assise législative solide pendant quelques mois. La solution est venue de l’article 26 de la loi de finances rectificative pour 2022, du 16 août 2022, validé cette fois par le Conseil constitutionnel. Cet article a réécrit dans le Code général des impôts le contenu de l’ordonnance, lui donnant force de loi. Le détail de ce sauvetage juridique figure dans notre page dédiée à l’article 26 de la LFR 2022. Depuis, d’autres textes ont ajusté l’ensemble, notamment la loi de simplification 2025 et la loi de finances 2026.
Sans la censure du Conseil constitutionnel fin 2021, l’ordonnance aurait été ratifiée plus tôt. C’est paradoxalement une loi de finances rectificative, votée en plein été 2022, qui a sauvé le dispositif.
Ce que l’ordonnance a inscrit dans le Code général des impôts
Un texte fiscal vit dans le Code général des impôts. L’ordonnance y a créé des articles neufs et en a modifié d’autres. Ce sont eux, pas l’ordonnance elle-même, que cite l’administration quand elle contrôle une entreprise.
Les articles créés et modifiés
Le pivot du dispositif est l’article 289 bis du Code général des impôts. Il pose l’obligation d’émettre, transmettre et recevoir les factures sous forme électronique entre assujettis établis en France. À côté, les articles 290 et 290 A organisent l’e-reporting, c’est-à-dire la transmission des données au fisc. Ces deux blocs forment la base technique de la réforme, détaillée dans notre analyse des articles 289 et 290 du CGI. L’ordonnance a aussi touché le volet répressif. Elle a complété l’article 1737 pour les manquements des entreprises, et ajouté les articles 1788 D et 1788 E visant les opérateurs de plateformes. Enfin, le passage au format structuré a fait évoluer les nouvelles mentions obligatoires attendues sur une facture, comme le numéro SIREN du client ou la nature de l’opération.
Les sanctions prévues dès l’origine
L’ordonnance n’a pas attendu les décrets pour chiffrer les pénalités. Le barème distingue les deux obligations. Une facture non émise au format électronique expose à 15 € d’amende par facture, dans la limite de 15 000 € par année civile. Un défaut d’e-reporting coûte plus cher : 250 € par transmission manquante, plafonné lui aussi à 15 000 € annuels. Les plateformes de dématérialisation ne sont pas épargnées. Un opérateur qui ne transmet pas les données dues encourt 15 € par facture et 750 € par transmission, jusqu’à 45 000 € par an. Ces montants paraissent modestes à l’échelle d’une facture isolée. Sur un volume annuel, ils deviennent dissuasifs. Le détail des seuils et des cas d’application figure dans notre page sur les sanctions et amendes.
| Manquement | Amende unitaire | Plafond annuel |
|---|---|---|
| Facture non émise au format électronique (entreprise) | 15 € par facture | 15 000 € |
| Données d’e-reporting non transmises (entreprise) | 250 € par transmission | 15 000 € |
| Manquement d’un opérateur de plateforme | 15 € / facture et 750 € / transmission | 45 000 € |
Le rôle de l’Union européenne dans l’autorisation
On présente souvent la réforme comme une décision purement française. C’est en partie vrai. Mais sans le feu vert de Bruxelles, l’ordonnance n’aurait pas pu rendre la facture électronique obligatoire entre entreprises.
Une dérogation à la directive TVA obtenue en 2022
La directive européenne sur la TVA de 2006 pose une règle gênante pour Paris. Une facture électronique ne peut être imposée à un client sans son accord. Pour passer outre, la France devait obtenir une dérogation du Conseil de l’Union européenne. Elle l’a décrochée en janvier 2022, par une décision d’exécution autorisant le pays à déroger aux articles 218 et 232 de la directive. Cette autorisation a une limite. Elle ne vaut que jusqu’au 31 décembre 2026 et ne couvre que l’e-invoicing. L’e-reporting, lui, n’est pas soumis à cette contrainte européenne. C’est dans ce cadre que travaillent les acteurs publics du chantier, dont la DGFiP, pilote de la réforme, et l’AIFE, qui opère l’annuaire central et le portail public.
La dérogation accordée à la France expire fin 2026. Sa prolongation dépend désormais de la réforme européenne ViDA, qui change la règle du jeu pour toute l’Union.
La bascule avec ViDA
La logique européenne s’inverse avec le paquet ViDA, pour TVA à l’ère numérique, adopté en 2025. Jusqu’ici, un État devait demander une dérogation pour imposer la facture électronique. Demain, ce sera l’inverse. La facture électronique deviendra le système par défaut, et c’est la voie papier qui fera figure d’exception. ViDA modifie l’article 218 de la directive et supprime l’article 232, celui qui exigeait l’accord du destinataire. Pour la France, le calendrier européen prévoit une généralisation des échanges transfrontaliers vers 2030. La réforme nationale, plus précoce, s’inscrit donc dans un mouvement continental. Les choix de format jouent ici un rôle clé, un sujet suivi par le FNFE-MPE et la normalisation des standards comme Factur-X.
De quand date réellement l’obligation
C’est l’erreur la plus répandue à propos de l’ordonnance. On lui prête des dates qui ne sont plus d’actualité. Le texte de 2021 fixait bien un calendrier, mais celui-ci a été réécrit plusieurs fois depuis.
Un calendrier réécrit plusieurs fois depuis 2021
À l’origine, l’ordonnance visait un démarrage en 2024, avec une réception obligatoire dès le 1er juillet 2024 et une émission étalée jusqu’en 2026. Ce planning n’a pas tenu. Un premier report est venu de l’article 91 de la loi de finances pour 2024, qui a redéfini le déploiement progressif. D’autres ajustements ont suivi, par décrets et lois de finances, retardant encore l’entrée en vigueur. Les textes d’application, eux, sont arrivés en octobre 2022, avec le décret n° 2022-1299 du 7 octobre 2022 et un arrêté du même jour. Pour qui veut comprendre cette valse de dates, le détail des reports successifs éclaire les raisons techniques et politiques de chaque décalage.
Les dates inscrites dans l’ordonnance de 2021 ne sont plus celles qui s’appliquent. Pour vérifier votre échéance, fiez-vous au calendrier en vigueur en 2026, pas au texte d’origine.
Les échéances en vigueur aujourd’hui
Le calendrier consolidé tient sur deux dates. Au 1er septembre 2026, toutes les entreprises assujetties à la TVA devront pouvoir recevoir une facture électronique, sans condition de taille. À la même date, les grandes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire devront aussi émettre leurs factures au format structuré. Au 1er septembre 2027, l’émission devient obligatoire pour les PME, les TPE, les micro-entreprises et les indépendants. L’e-reporting suit le même rythme que l’émission. Une phase pilote, ouverte début 2026, permet aux volontaires de tester le dispositif sans risque de sanction. Le calendrier officiel 2026-2027 détaille chaque profil, et notre page sur l’échéance du 1er septembre 2026 liste les démarches à boucler avant la première bascule.
Ce que l’ordonnance 2021-1190 est : le texte fondateur du 15 septembre 2021 qui a posé le principe de la facture électronique obligatoire et de l’e-reporting entre assujettis à la TVA en France.
Ce qu’elle n’est pas : ni la source unique de l’obligation, reprise par l’article 26 de la LFR 2022, ni un texte fixant des dates encore applicables, repoussées à 2026 et 2027.
Connaître l’origine du texte ne dispense pas de s’y préparer. La première échéance approche, et la conformité passe par une plateforme capable d’émettre et de recevoir au bon format.
Questions fréquentes
L’ordonnance 2021-1190 est-elle toujours en vigueur ?
Oui, mais son contenu vit désormais surtout dans le Code général des impôts. L’ordonnance a posé le cadre en 2021. L’article 26 de la loi de finances rectificative pour 2022 a ensuite réécrit ses dispositions au niveau législatif. C’est ce dernier texte, et les articles du CGI qu’il a créés, qui fondent aujourd’hui l’obligation. L’ordonnance reste le point de départ historique du dispositif.
Quelle différence entre l’ordonnance 2021-1190 et l’article 26 de la LFR 2022 ?
L’ordonnance a été prise par le gouvernement seul, sur habilitation du Parlement. Sa première ratification a été censurée par le Conseil constitutionnel fin 2021. L’article 26 de la loi de finances rectificative pour 2022 a corrigé le tir en inscrivant directement le contenu de l’ordonnance dans la loi. En pratique, les deux textes disent la même chose. Le second a sécurisé juridiquement le premier.
L’ordonnance fixe-t-elle une date d’obligation précise ?
Plus vraiment. La version d’origine prévoyait un démarrage en 2024. Ce calendrier a été reporté par l’article 91 de la loi de finances pour 2024, puis ajusté par des textes ultérieurs. Les dates qui s’appliquent désormais sont le 1er septembre 2026 pour la réception et le 1er septembre 2027 pour l’émission des plus petites structures. Le texte de 2021 ne fait plus référence sur ce point.
Qui est concerné par l’ordonnance 2021-1190 ?
Toutes les entreprises assujetties à la TVA et établies en France, quelle que soit leur taille ou leur régime. Une micro-entreprise en franchise en base reste assujettie, donc concernée. Seuls les flux varient. L’e-invoicing vise les ventes entre entreprises françaises. L’e-reporting couvre les ventes aux particuliers et les opérations internationales. Les particuliers, eux, ne sont jamais soumis à l’obligation d’émettre.
L’ordonnance 2021-1190 a-t-elle été ratifiée par le Parlement ?
Pas par une loi de ratification classique. La tentative de fin 2021 a été annulée par le Conseil constitutionnel, qui y a vu un cavalier législatif dans la loi de finances pour 2022. Le Parlement a finalement consacré le contenu de l’ordonnance par l’article 26 de la loi de finances rectificative pour 2022, en août 2022. Cette voie a produit le même effet juridique qu’une ratification.