Le texte officiel qui a lancé la réforme de la facturation électronique en France n’est techniquement plus en vigueur sous sa forme originelle. L’ordonnance n°2021-1190 du 15 septembre 2021, publiée au Journal officiel du 16 septembre 2021, n’a jamais été ratifiée par le Parlement. Ses principes ont pourtant été repris à l’identique dans l’article 26 de la loi de finances rectificative pour 2022, puis ajustés par la loi de finances pour 2024. Ce texte matriciel reste néanmoins la référence juridique pour comprendre l’architecture complète du dispositif : périmètre, obligations, calendrier initial, sanctions. Pour en saisir les enjeux actuels, il faut replacer l’ordonnance dans son contexte et dans l’ensemble du dispositif de la réforme 2026 : calendrier et obligations.
Ce que dit précisément l’ordonnance du 15 septembre 2021
L’ordonnance compte sept articles et tient en quatre pages au Journal officiel. Sa brièveté est trompeuse : elle modifie en profondeur le Code général des impôts et le Code de la commande publique, et elle fixe un calendrier contraignant pour toutes les entreprises assujetties à la TVA. Le cœur du texte tient dans ses trois premiers articles, le reste étant composé de dispositions techniques et d’application outre-mer.
Les sept articles et leurs effets dans le Code général des impôts
L’article 1er réécrit le titre II de la première partie du livre Ier du Code général des impôts. Il modifie les articles 289 et 289 bis du CGI, crée les articles 290, 290 A, 290 B, 1788 D et 1788 E, et instaure la notion de signature électronique qualifiée au sens du règlement européen 910/2014. L’obligation de transmission de données à l’administration fiscale figure désormais aux articles 289 bis (factures électroniques) et 290 (e-reporting). Les quatre nouvelles mentions obligatoires sur les factures sont introduites par cet article 1er. L’article 2 adapte le Code de la commande publique pour les transactions avec la sphère publique. Il prévoit notamment la transmission des données de factures par le portail public à l’administration fiscale en vue du pré-remplissage des déclarations de TVA. L’article 3 fixe le calendrier de mise en œuvre, les articles 4 à 7 traitent de l’application outre-mer et des mesures techniques. Ces dispositions techniques complètent la base légale : ordonnance, lois de finances, décrets qui encadre la réforme. Les 4 nouvelles mentions obligatoires imposées par le texte concernent l’identification SIREN du client, le numéro du bon de commande, l’adresse de livraison et la nature des opérations.
Le calendrier initial prévu par l’article 3
L’article 3 de l’ordonnance prévoyait une entrée en vigueur progressive selon la taille de l’entreprise. Au 1er juillet 2024, toutes les entreprises assujetties à la TVA devaient être en mesure de recevoir des factures électroniques, et les grandes entreprises devaient commencer à en émettre. Au 1er janvier 2025, l’obligation d’émission s’étendait aux entreprises de taille intermédiaire. Au 1er janvier 2026, elle devait atteindre les PME et les microentreprises. Ce séquençage a été intégralement rejeté par la suite. Le décalage s’est imposé en juillet 2023, puis la loi de finances pour 2024 a redéfini un nouveau calendrier aligné sur le 1er septembre 2026 pour la réception universelle et le 1er septembre 2027 pour l’émission généralisée. L’article 3 précisait également que l’obligation était subordonnée à l’autorisation de la Commission européenne au titre de l’article 395 de la directive TVA 2006/112/CE. Cette autorisation européenne, indispensable pour toute dérogation fiscale de cette ampleur, a été obtenue en juillet 2022. L’histoire complète des ajustements figure dans les reports successifs de la réforme.
La fabrique juridique : habilitation constitutionnelle et loi de finances
L’ordonnance 2021-1190 n’est pas née spontanément. Elle résulte d’une habilitation donnée par le Parlement au Gouvernement via l’article 38 de la Constitution. Cette procédure particulière permet de légiférer par voie réglementaire sur des matières normalement réservées à la loi, à condition qu’une loi d’habilitation l’autorise au préalable.
L’article 195 de la loi de finances pour 2021
L’article 195 de la loi de finances pour 2021 (loi n°2020-1721 du 29 décembre 2020) constitue le fondement juridique direct de l’ordonnance. Il habilitait le Gouvernement, dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi, à prendre par ordonnance toute mesure nécessaire pour généraliser le recours à la facturation électronique et instituer une obligation de transmission des données à l’administration fiscale. Deux objets précis figuraient dans l’article 195 : généraliser l’e-invoicing et modifier ses modalités, instituer une obligation d’e-reporting couvrant les transactions non facturées électroniquement. Le délai de neuf mois expirait le 29 septembre 2021, l’ordonnance est intervenue dix jours plus tôt. L’article 195 prévoyait aussi le dépôt d’un projet de loi de ratification dans les trois mois suivant la publication de l’ordonnance, soit avant le 16 décembre 2021. Le dépôt a bien eu lieu via un amendement au projet de loi de finances pour 2022, mais le Parlement n’a jamais voté la ratification explicite. Cette particularité procédurale a des conséquences juridiques réelles que peu de commentateurs relèvent.
Les avis consultatifs et le choix du véhicule ordonnance
Avant publication, l’ordonnance a suivi la procédure standard d’instruction. La Commission nationale informatique et libertés a rendu un avis favorable le 8 juillet 2021, centré sur la question des données personnelles dans les flux B2C. Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté le 12 juillet 2021. La section des finances du Conseil d’État a ensuite examiné le texte avant son adoption en Conseil des ministres. Le choix du véhicule ordonnance, plutôt qu’une loi classique, s’explique par la volonté du Gouvernement d’accélérer la mise en œuvre. Une ordonnance entre en vigueur dès sa publication au Journal officiel, sans attendre le vote parlementaire. L’Italie avait déjà déployé un dispositif équivalent dès 2019 et réduit son écart de TVA de près de 2 milliards d’euros, un résultat qui a pesé dans l’arbitrage politique. La procédure rappelle également le cadre fixé par la Rôle de l’AIFE dans la réforme, opérateur historique de Chorus Pro et pilote opérationnel du déploiement.
Les quatre objectifs fiscaux poursuivis par l’ordonnance
Le rapport au Président de la République accompagnant l’ordonnance énumère explicitement quatre finalités. Ces objectifs ne sont pas symboliques : ils structurent l’architecture technique du dispositif et expliquent pourquoi l’administration fiscale joue un rôle central dans le système.
Réduire les 12,8 milliards d’euros de fraude à la TVA
La fraude à la TVA en France est évaluée à environ 12,8 milliards d’euros par an selon le rapport gouvernemental. L’expérience italienne, citée nommément dans le rapport, a montré qu’un dispositif comparable peut réduire l’écart de TVA de façon mesurable. En Italie, la baisse atteint 2 milliards d’euros après l’introduction de la facturation électronique obligatoire en 2019. Le raisonnement administratif est simple : la transmission en temps réel des factures et des données de paiement à la Direction générale des finances publiques rend l’invisibilisation des transactions beaucoup plus difficile. Les fraudes de type carrousel TVA, les ventes non déclarées, les fausses factures deviennent techniquement détectables par croisement algorithmique. Cette logique justifie la création du Rôle de la DGFiP dans la réforme, qui centralise les flux via le portail public de facturation. Le coût administratif d’une facture papier se situe entre 10 et 15 euros, celui d’une facture électronique entre 0,30 et 1 euro selon les estimations retenues par le ministère.
Préparer le pré-remplissage des déclarations de TVA
Le deuxième objectif majeur de l’ordonnance est la simplification déclarative par le pré-remplissage. Une fois que l’administration dispose en continu des données de facturation et de paiement, elle peut proposer aux entreprises une déclaration de TVA déjà renseignée, à l’image du formulaire 2042 pour l’impôt sur le revenu. Ce basculement n’interviendra pas dès 2026. La DGFiP l’annonce comme un horizon de moyen terme, conditionné à la fiabilité des flux et à la couverture complète du dispositif. Les deux autres objectifs affichés concernent la compétitivité des entreprises, grâce à la réduction des coûts administratifs et des délais de paiement, et le pilotage macroéconomique en temps réel, qui permettrait à l’État de suivre l’activité par secteur avec une granularité inédite. Le gain total attendu pour les entreprises françaises est évalué à 4,5 milliards d’euros par le ministère de l’Économie, principalement par la baisse des coûts de traitement et l’amélioration de la trésorerie via des cycles de paiement raccourcis.
Ce que l’ordonnance est devenue après 2022
C’est ici que la trajectoire du texte devient atypique. L’ordonnance 2021-1190 aurait dû suivre le parcours classique : ratification parlementaire dans les trois mois, application selon le calendrier prévu. Ni l’un ni l’autre ne s’est produit, et pourtant le dispositif qu’elle décrit reste le cadre opérationnel de référence.
La non-ratification et la substitution par l’article 26 LFR 2022
L’ordonnance n’a jamais été ratifiée expressément. Un amendement de ratification avait été déposé dans le projet de loi de finances pour 2022, sans aboutir. Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, la ratification implicite n’existe plus. Une ordonnance non ratifiée conserve une valeur réglementaire et non législative tant que le délai d’habilitation court, puis reste modifiable uniquement par la loi dans les matières législatives. Face à cette situation, le Gouvernement a choisi de reprendre le contenu de l’ordonnance dans Article 26 de la LFR 2022, c’est-à-dire la loi de finances rectificative pour 2022 (loi n°2022-1157 du 16 août 2022). Cet article reproduit à l’identique les dispositions qui modifient le CGI, en leur conférant cette fois une valeur législative pleine. L’ordonnance 2021-1190 se trouve ainsi matériellement intégrée au corpus législatif, même si elle n’a pas été formellement ratifiée. Les modalités techniques ont ensuite été fixées par le décret n°2022-1299 du 7 octobre 2022 et un arrêté ministériel du même jour.
Les ajustements calendaires jusqu’à 2026-2027
Le calendrier initial de l’article 3 a été totalement reconfiguré. En juillet 2023, à deux semaines de l’échéance du 1er juillet 2024, le gouvernement annonce un report général. Les entreprises n’étaient pas prêtes, le portail public de facturation n’était pas opérationnel et le dispositif d’immatriculation des plateformes de dématérialisation partenaires accumulait du retard. La loi de finances pour 2024 (loi n°2023-1322 du 29 décembre 2023) redéfinit le calendrier autour de deux dates : le 1er septembre 2026 pour l’obligation universelle de réception et l’émission par les grandes entreprises et ETI, le 1er septembre 2027 pour l’émission par les PME et microentreprises. Ce calendrier est confirmé par Ce que change la loi de finances 2026 et précisé par Loi de simplification et ajustements 2025, qui introduit plusieurs ajustements techniques de dernière minute. Les sanctions prévues initialement par l’article 1er de l’ordonnance (15 euros par facture non conforme pour l’e-invoicing, 250 euros par transmission manquante pour l’e-reporting, plafond de 15 000 euros par an) restent en vigueur sous la même architecture.
Questions fréquentes
L’ordonnance 2021-1190 est-elle toujours en vigueur ?
Juridiquement, l’ordonnance 2021-1190 n’a jamais été ratifiée par le Parlement. Elle conserve une valeur réglementaire, mais ses dispositions qui modifient le Code général des impôts ont été reprises dans l’article 26 de la loi de finances rectificative pour 2022, qui leur a conféré une valeur législative pleine. Dans les faits, les articles du CGI créés ou modifiés par l’ordonnance (289 bis, 290, 290 A, 1788 D, 1788 E) restent en vigueur et continuent de structurer le dispositif de facturation électronique. Le texte de l’ordonnance lui-même reste accessible sur Légifrance et sert de référence historique et technique.
Pourquoi l’ordonnance 2021-1190 n’a-t-elle jamais été ratifiée ?
La ratification n’est juridiquement pas indispensable pour qu’une ordonnance produise des effets. Tant que le projet de loi de ratification est déposé dans le délai prévu par la loi d’habilitation, l’ordonnance n’est pas caduque. Ici, le projet de ratification a bien été déposé via un amendement au PLF 2022, mais le Parlement n’a pas inscrit le vote à l’ordre du jour. Plutôt que de pousser une ratification isolée, le Gouvernement a préféré réintégrer l’intégralité du dispositif dans l’article 26 de la LFR 2022, ce qui équivaut à une consolidation législative par voie détournée.
Quelle est la différence entre l’ordonnance 2021-1190 et la loi de finances rectificative 2022 ?
L’ordonnance a posé le cadre juridique initial en septembre 2021 sous une forme réglementaire, issue d’une habilitation parlementaire. L’article 26 de la LFR 2022 du 16 août 2022 a repris ce contenu pour le transformer en texte législatif direct, sans passer par la ratification. Sur le fond, les deux textes définissent la même architecture : obligation d’émission et de réception de factures électroniques, e-reporting pour les transactions hors champ, plateformes de dématérialisation partenaires, portail public de facturation. Les différences portent surtout sur le calendrier, qui a été ensuite revu par la loi de finances pour 2024.
L’ordonnance 2021-1190 concerne-t-elle toutes les entreprises ?
Le champ d’application couvre toutes les entreprises assujetties à la TVA établies en France, pour leurs transactions domestiques entre professionnels. Les opérations exonérées de TVA (santé, enseignement, immobilier, banque, assurance) restent hors du champ, de même que les opérations avec des particuliers, qui relèvent de l’e-reporting et non de l’e-invoicing. Pour comprendre les deux pans du dispositif, il faut consulter séparément obligation d’émission : pour qui, quand et obligation de réception : pour qui, quand.
Où trouver le texte officiel de l’ordonnance 2021-1190 ?
Le texte complet est disponible sur Légifrance, à l’adresse officielle du Journal officiel du 16 septembre 2021 (JORF n°0216). Le rapport au Président de la République, qui explicite l’intention du Gouvernement et détaille chaque article, figure également dans le dossier législatif. Pour les entreprises qui cherchent à comprendre les obligations concrètes applicables en 2026 et 2027, la lecture directe de l’ordonnance reste la meilleure porte d’entrée, complétée par l’article 26 de la LFR 2022 et les décrets d’application successifs.